Σύγχρονη Δημόσια Διοίκηση: Οι νέες απαιτήσεις και ο καταλύτης για το βέλτιστο αποτέλεσμα

Από το το τρέχον τεύχος του περιοδικού Φιλελεύθερη Έμφαση (τ. 36 Ιούλιος - Αύγουστος - Σεπτέμβριος 2008), το οποίο περιλαμβάνει ειδικό αφιέρωμα με θέμα: "Αποδοτικότητα στη δημόσια διοίκηση".

Έχει ειπωθεί ότι: «χρειάζονται μόνον 20 χρόνια για έναν ριζοσπάστη να καταλήξει συντηρητικός, αν δεν αλλάξει ούτε μία ιδέα». Στην εποχή της διεθνοποίησης των οικονομιών, στην εποχή των ραγδαίων ποσοτικών και ποιοτικών αλλαγών και των έντονων τεχνολογικών εξελίξεων, όποιος δεν αλλάζει, μένει στάσιμος Όποιος δεν ακολουθεί τις εξελίξεις, υποχωρεί. Και μάλλον τα 20 χρόνια που αναφέρθηκαν παραπάνω να είναι πάρα πολλά.

Σε αυτό το συνεχώς μεταβαλλόμενο οικονομικό περιβάλλον, η Δημόσια Διοίκηση οφείλει και αυτή να παρακολουθεί τα νέα δεδομένα, να είναι ευέλικτη και προσαρμοστική στις αλλαγές και στις απαιτήσεις της κοινωνίας. Οφείλει να απαντά στις ανάγκες των πολιτών και να ανταποκρίνεται στις προσδοκίες τους.

Για να το πετύχει αυτό χρειάζεται να επανακαθορίσει το ρόλο της και το είδος των υπηρεσιών που προσφέρει στους πολίτες και το κοινωνικό σύνολο. Χρειάζεται να εκσυγχρονισθεί ο τρόπος με τον οποίο λειτουργεί, αλλά και να επαναπροσδιορισθούν οι τομείς της οικονομικής και κοινωνικής δραστηριότητας στους οποίους εμπλέκεται.

Ωστόσο, ό,τι και αν συνεχίσει να κάνει ή ό,τι νέο και αν προστεθεί στις αρμοδιότητές της, η Δημόσια Διοίκηση οφείλει:

- να είναι αποτελεσματική (και με οικονομικούς όρους),
- να είναι ευέλικτη στη δομή και τη λειτουργία της, ώστε να προσαρμόζεται γρήγορα στις αλλαγές,
- να λειτουργεί με ταχύτητα, σεβασμό και διαφάνεια, προς όφελος του πολίτη-πελάτη,
- να εμπνέει εμπιστοσύνη.

Σημειώνεται ότι σύμφωνα με την Παγκόσμια Τράπεζα, τα στοιχεία της καλής διακυβέρνησης συνοψίζονται στα εξής τέσσερα:

1. Αποτελεσματική διαχείριση του οικονομικού και ανθρώπινου δυναμικού.
2. Αυξημένη υπευθυνότητα στις δημόσιες υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένης της αποτελεσματικής λογιστικής, του ελέγχου και της διοικητικής αποκέντρωσης, ώστε να καθίστανται οι δημόσιοι ανώτεροι υπάλληλοι περισσότερο υπεύθυνοι για τις ενέργειές τους.
3. Συγκεκριμένο νομικό πλαίσιο, ώστε οι όροι και οι κανόνες να είναι γνωστοί εκ των προτέρων σε όλους.
4. Πληροφόρηση και διαφάνεια, προκειμένου να ενισχυθεί ο πολιτικός έλεγχος, να προωθηθεί η δημόσια συζήτηση και να μειωθεί ο κίνδυνος της δωροδοκίας.

Για να τα πετύχει όλα αυτά, απαιτείται να αλλάξουν νοοτροπίες και συνήθειες πολλών ετών. Χρειάζεται η Δημόσια Διοίκηση να χρησιμοποιήσει νέες μεθόδους και νέα εργαλεία διαχείρισης και προσέγγισης των αναγκών των πολιτών. Θα πρέπει να απαντά άμεσα, αποτελεσματικά και με διαφάνεια στις απαιτήσεις των πολιτών και της Κυβέρνησης. Θα πρέπει να υιοθετήσει μεθόδους μέτρησης του κόστους και του οφέλους κάθε ενέργειάς της.

Σύμφωνα με άρθρο του McKinsey Quarterly οι Κυβερνήσεις σε όλο τον κόσμο επιδιώκουν να προσφέρουν στους πολίτες τους, μεταξύ άλλων, την καλύτερη δυνατή εκπαίδευση, την καλύτερη δυνατή υγειονομική περίθαλψη και τις καλύτερες υπηρεσίες μεταφορών. Γνωρίζουν επίσης καλά ότι το εκλογικό σώμα αναμένει να δει αλλαγές προς το καλύτερο και μάλιστα γρήγορα. Ωστόσο τα κεφάλαια που απαιτούνται για να ικανοποιήσουν αυτές τις προσδοκίες είναι τεράστια. Συνεπώς, η ανάγκη για βελτίωση της σχέσης κόστους-οφέλους όσον αφορά τις δαπάνες της Κυβέρνησης είναι επιτακτική και απαραίτητη.


Ελληνική πραγματικότητα

Στην Ελλάδα, η ανάγκη για αλλαγές στη Δημόσια Διοίκηση είναι κρίσιμη και αποτελεί το ζητούμενο για τη μεγάλη πλειοψηφία των ελλήνων πολιτών. Σύμφωνα και με το κείμενο του Επιχειρησιακού Προγράμματος «Πολιτεία»: «Η ελληνική Δημόσια Διοίκηση, στις αρχές του εικοστού πρώτου αιώνα, συνεχίζει να χαρακτηρίζεται από τις ευρύτερα γνωστές παθολογίες: την απουσία στρατηγικής δράσης, την αναξιοκρατία, τη σπάταλη διαχείριση των ανεπαρκών δημόσιων πόρων, τη διαφθορά και τη δομική αδράνεια, το νομικισμό, τη διοικητική ισοπέδωση, την ατροφία του πειθαρχικού δικαίου, την εκδήλωση ήσσονος προσπάθειας συμπεριφορών, τις οργανωτικές επικαλύψεις, την απουσία ορθολογικής σχεδίασης θέσεων εργασίας. Πρακτική συνέπεια της πραγματικότητας αυτής είναι το κόστος των παραγομένων αποτελεσμάτων των δημοσίων υπηρεσιών να υπολείπονται του οφέλους».

Επίσης, το Πρόγραμμα «Πολιτεία» αναφέρει ότι: «Η ελλιπής κωδικοποίηση της ισχύουσας νομοθεσίας αποτελεί τροχοπέδη στις όποιες προσπάθειες βελτίωσης της αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας της Δημόσιας Διοίκησης, καθώς απαιτείται σημαντική προσπάθεια αφενός για την καταγραφή της και αφετέρου για την εκτίμηση των πιθανών επιπτώσεων από τη μεταβολή ή κατάργηση μέρους της. Το γεγονός αυτό δυσχεραίνει την εφαρμογή ριζικών μεταβολών και την εισαγωγή καινοτομιών στον τρόπο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης στο σύνολό της».

Συνεπώς, είναι ιδιαίτερα ικανοποιητικό το γεγονός ότι στο πλαίσιο του Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου Αναφοράς (ΕΣΠΑ) για την Περίοδο 2007-2013 έχει σχεδιασθεί και εγκριθεί, για πρώτη φορά στην ιστορία των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης, ειδικό Επιχειρησιακό πρόγραμμα για τη Διοικητική Μεταρρύθμιση.

Οι όποιες αλλαγές και εναλλακτικές λύσεις στη δομή και τη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης θα πρέπει να περιλαμβάνουν τη βελτίωση των διαδικασιών λήψης αποφάσεων, τη μέτρηση της απόδοσης, την αυξημένη υπευθυνότητα, τον αυστηρό έλεγχο, τον προγραμματισμό, και τη βέλτιστη διαχείριση των πόρων.

Κεντρικός στόχος θα πρέπει να είναι η μείωση του κόστους της λειτουργίας και η βελτίωση της ποιότητας των δημόσιων υπηρεσιών για τον πολίτη.

Το μεγάλο μέγεθος του δημόσιου τομέα (στις χώρες του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης-ΟΟΣΑ αντιπροσωπεύει μεταξύ του 36 και 57% του ΑΕΠ, σύμφωνα με στοιχεία του 2004) καταδεικνύει τη σημασία και τον ισχυρό αντίκτυπο που θα έχουν οι όποιες αλλαγές στην ποιότητα ζωής των πολιτών και στην ανταγωνιστικότητα της οικονομίας.

Βασικές παγκόσμιες προκλήσεις και παράγοντες-κλειδιά για την αντιμετώπισή τους

Σύμφωνα πάλι με τον ΟΟΣΑ, οι κυβερνήσεις βρίσκονται σήμερα αντιμέτωπες με τρεις βασικές προκλήσεις: 1ον: Την ανάγκη για παροχή εκτεταμένων και ποιοτικών υπηρεσιών, με αποτελεσματική χρήση των διαθέσιμων πόρων. 2ον: Τη δημιουργία μιας Δημόσιας Διοίκησης με πελατοκεντρική νοοτροπία, η οποία απαντά υπεύθυνα και αποτελεσματικά στις απαιτήσεις των πολιτών. 3ον: Την ανταπόκρισή των Κυβερνήσεων στην απαίτηση των πολιτών για μεγαλύτερη συμμετοχή στη λήψη των αποφάσεων.

Ως βασικός παράγοντας «ζήτησης» αυτών των αλλαγών και των προσαρμογών, πέρα από το σύνολο των πολιτών κατά τη διάρκεια των εκλογικών αναμετρήσεων, κρίνεται και η κοινωνία των πολιτών. Η κοινωνία των πολιτών, η οποία απαιτεί συνεχώς αναβαθμισμένες ευκαιρίες όχι μόνο για μεγαλύτερη αντιπροσώπευση στη λήψη αποφάσεων, αλλά και περισσότερη και ενεργή συμμετοχή και δέσμευση στις δημόσιες υποθέσεις, με τη χρήση καινοτόμων θεσμικών μηχανισμών, όπως η δημόσια διαβούλευση και το impact assessment.

Ένας δεύτερος κρίσιμος παράγοντας είναι η καινοτομία. Η έννοια της καινοτομίας και της διάχυσής της στο Δημόσιο Τομέα είναι ιδιαίτερα σημαντική στην κατεύθυνση του επαναπροσδιορισμού ή της επανίδρυσης του Κράτους και του ρόλου του.

Μια καινοτομία μπορεί να περιλαμβάνει την ενσωμάτωση νέων στοιχείων, ή τον καινοτόμο συνδυασμό υπαρχόντων στοιχείων. Αναφέρεται σε νέα προϊόντα, νέες πολιτικές και προγράμματα, σε νέες προσεγγίσεις, και σε νέες διαδικασίες.

Κατά συνέπεια, η καινοτομία στη Δημόσια Διοίκηση είναι μια αποτελεσματική και δημιουργική απάντηση στα νέα προβλήματα ή μια νέα απάντηση στα παλαιά προβλήματα. Η καινοτομία στη Δημόσια Διοίκηση συμβάλλει στην ανοιχτή διακυβέρνηση και μπορεί να προωθηθεί σημαντικά μέσω της εκπαίδευσης όσων στελεχώνουν την κρατική μηχανή.

Μέσω της καινοτομίας μπορεί η δημόσια διοίκηση να αναζωογονηθεί ουσιαστικά. Να γίνει περισσότερο δυναμική, αποδοτική, υπεύθυνη. Για να συμβεί αυτό απαιτούνται καινοτομίες στην οργανωτική δομή της, στον τρόπο που κινητοποιεί και χρησιμοποιεί τους ανθρώπινους, υλικούς, τεχνολογικούς και οικονομικούς πόρους για την παροχή υπηρεσιών στους πολίτες.

Η εισαγωγή καινοτομιών στη διακυβέρνηση μπορεί να δημιουργήσει αυξημένη πριστιθέμενη αξία στο παραγόμενο έργο. Μπορεί επίσης να βελτιώσει την εικόνα των υπηρεσιών του δημόσιου τομέα και να δημιουργήσει ένα θετικό περιβάλλον εργασίας στο δημόσιο τομέα και μία νοοτροπία συνεχούς βελτίωσης. Επίσης, είναι σημαντικό να τονιστεί ότι μία μικρή καινοτομία στον τρόπο λειτουργίας της δημοσίας διοίκησης μπορεί να αποφέρει σημαντικό όφελος για τους πολίτες και την κοινωνία. Για το λόγο αυτό κρίνεται απαραίτητη η ιεράρχηση των αλλαγών και των καινοτομιών με βάση κριτήρια, όπως:

- το κόστος εισαγωγής τους,
- το όφελος από την εισαγωγή τους για τους πολίτες,
- τον απαιτούμενο χρόνο για την υιοθέτησή τους,
- τις παράπλευρες συνέπειες που έχει σε άλλες λειτουργίες του δημόσιου τομέα.

Τέσσερις μικρές αλλαγές με άμεσο αντίκτυπο

Θα προσπαθήσουμε να καταλήξουμε σε συγκεκριμένους και ολιγάριθμους στόχους που η εφαρμογή τους θα μπορούσε να έχει άμεσα αποτελέσματα. Προτείνουμε, λοιπόν, τέσσερις προτεραιότητες για την αναμόρφωση του Δημόσιου Τομέα, χωρισμένες σε δύο επίπεδα:

Σε θεσμικό επίπεδο:

Η περαιτέρω εφαρμογή της Κανονιστικής Μεταρρύθμισης (Better Regulation-Impact Assessment), με στόχο την ενίσχυση της διαβούλευσης-διαφάνειας και τον υπολογισμό του κόστους και του οφέλους κάθε νομοθετικής πρωτοβουλίας.

Η επέκταση της χρήσης των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ), ως μέσο ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης.


Σε καθημερινό-πρακτικό επίπεδο:

Η εφαρμογή σύγχρονων μεθόδων διοίκησης και διαχείρισης (π.χ. Balanced Scorecard) και

η επέκταση της χρήσης των Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών στο εσωτερικό (εκσυγχρονισμός των πληροφοριακών συστημάτων, μηχανοργάνωση) και στο εξωτερικό (e-government) περιβάλλον της Δημόσιας Διοίκησης.


Ιδιαίτερα η εκτεταμένη χρήση του e-government αποτελεί τον καταλύτη των αλλαγών (βελτίωση αποτελεσματικότητας και καλύτερη εξυπηρέτηση των πολιτών-πελατών) και βασικό εργαλείο για την ενίσχυση της διαφάνειας. Η μείωση του αριθμού των σημείων επαφής των πολιτών με τη Δημόσια Διοίκηση αποδεδειγμένα οδηγεί σε περιορισμό των «συναλλαγών» και της διαφθοράς.

Διαφάνεια και αποτελεσματικότητα πρέπει να προχωρούν μαζί, έτσι επιτυγχάνεται και η βέλτιστη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης.

Η κρισιμότητα του ανθρώπινου δυναμικού…

Ωστόσο, για να πετύχουν οι παραπάνω παρεμβάσεις απαιτείται να αλλάξουν νοοτροπίες και συνήθειες πολλών ετών. Σύμφωνα με άρθρο που δημοσιεύθηκε στο Harvard Business Review: για να αλλάξει ένας οργανισμός, θα πρέπει να αλλάξουν τα κίνητρά του, ο έλεγχός του, η ισχύς του και η κουλτούρα του.

Και αυτό δεν μπορεί να γίνει με διαταγές ή νομοθετήματα μόνο. Χρειάζονται και αυτά για να καθορίσουν το πλαίσιο, ωστόσο χρειάζονται και άλλου είδους κίνητρα. Είναι σημαντικό να κατανοήσουμε ότι αυτό που ονομάζουμε Δημόσια Διοίκηση δεν είναι μία αφηρημένη έννοια, αλλά απαρτίζεται από ανθρώπους. Στελέχη κατώτερα, μεσαία και ανώτερα.

Συνεπώς, ο όποιος εκσυγχρονισμός της δημόσιας διοίκησης θα κριθεί και από την κινητοποίηση των δημοσίων υπαλλήλων. Θα πρέπει τα στελέχη της Δημόσιας Διοίκησης να γίνουν μέρος-φορείς της αλλαγής. Να πιστέψουν σε αυτή και να την υλοποιήσουν. Να ενστερνιστούν την αναγκαιότητα των αλλαγών και να τις κάνουν κτήμα τους.

Θα πρέπει να πεισθούν οι υπάλληλοι ότι οι αλλαγές είναι προς όφελός τους. Προς όφελος της εργασίας τους. Να πιστέψουν ότι θα έχουν καλύτερο περιβάλλον εργασίας, καλύτερη ποιότητα εργασίας, καλύτερη σχέση μεταξύ εργασίας και οικογενειακής ζωής. Επιπλέον, για να έχει αποτελέσματα η όποια αλλαγή και να ξεπερασθούν οι αντιδράσεις που προκαλεί σε αυτή η αδράνεια του συστήματος, θα πρέπει να γίνει ιεράρχηση των προτεραιοτήτων και να επιλεχθούν λίγοι συγκεκριμένοι και μετρήσιμοι στόχοι.

Αυτός είναι και ο πιο δύσκολος στόχος της πολιτικής ηγεσίας.

Και εκεί θεωρούμε ότι κρίνεται σε μεγάλο βαθμό και η πολιτική κυριαρχία. Γιατί θα πρέπει να πιστέψουν οι ψηφοφόροι ότι μπορείς να εφαρμόσεις αυτά που κηρύττεις θα σε εμπιστευτούν. Μόνο αν τους πείσεις ότι μπορείς να ενεργοποιήσεις την κρατική μηχανή, προς την κατεύθυνση που επιθυμείς.

…και το σημείο-κλειδί για την εφαρμογή των αλλαγών και των μεταρρυθμίσεων

Καθοριστικός παράγοντας για την επιτυχή έκβαση των αλλαγών και των μεταρρυθμίσεων στη Δημόσια Διοίκηση αποτελεί η ενίσχυση της εμπιστοσύνης. Η ενίσχυση της εμπιστοσύνης είναι το σημείο κλειδί για να λειτουργήσει ο ενάρετος κύκλος που ανατροφοδοτεί την ορθή λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης και τη σχέση της με την πολιτική ηγεσία και τους πολίτες. Είναι βασική προϋπόθεση για την αποτελεσματική λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης και καταλύτης επιτυχίας των όποιων αλλαγών.

Χωρίς εμπιστοσύνη, κανείς δεν πιστεύει στην χρησιμότητα των αλλαγών και στην καθαρότητα των προτάσεων. Απαιτείται, λοιπόν, εμπιστοσύνη τόσο στο εσωτερικό περιβάλλον των δημόσιων υπηρεσιών, όσο και μεταξύ του κράτους και των πολιτών, αλλά και μεταξύ των στελεχών της δημόσιας διοίκησης και της Κυβέρνησης.

Η εμπιστοσύνη στην Κυβέρνηση είναι θεμελιώδες στοιχείο της Δημοκρατίας και η κάμψη της μπορεί να ασκήσει σημαντική επίδραση στον τρόπο με τον οποίο οι πολίτες αντιλαμβάνονται, συμμορφώνονται και αλληλεπιδρούν με τις δημόσιες υπηρεσίες.

Η ενίσχυση της εμπιστοσύνης, θα πρέπει να είναι ο παράλληλος και επιτακτικός στόχος, ο οποίος θα προωθείται σε αρμονία με όλες τις προηγουμένως αναφερθείσες πρωτοβουλίες. Είναι το στοιχείο που θα λειτουργεί συνεκτικά μεταξύ όλων των εμπλεκόμενων (stakeholders): Δημόσια Διοίκηση, πολίτες, Κυβέρνηση, και που θα μπορέσει να εγγυηθεί την ομαλή μετάβαση σε ένα νέο Κράτος περισσότερο αποτελεσματικό. Ένα Κράτος που σέβεται τους πόρους που διαχειρίζεται και σέβεται τους «πελάτες» του, δηλαδή τους πολίτες.


Case study

Η ηλεκτρονική επιθεώρηση McKinsey Quarterly αναφέρει σε άρθρο της ότι αρκετοί εξετάζουν πλέον τη μεταφορά και την εφαρμογή στη Δημόσια Διοίκηση των αρχών του “Lean manufacturing” και των τεχνικών του που χρησιμοποιούνται εδώ και χρόνια στην ιδιωτική βιομηχανία.

Η εφαρμογή αυτών των τεχνικών, καταρρίπτει σύμφωνα με το άρθρο τη λογική ότι η μείωση του κόστους συνοδεύεται από πτώση και στην ποιότητα.

«Με τη βελτίωση ενός λειτουργικού συστήματος- κεφάλαια, υλικοί πόροι, προσωπικό- και την εφαρμογή των αρχών του lean manufacturing μπορεί να μειώσει κανείς τις δαπάνες εντυπωσιακά, από 15 έως 30 %. Αλλά η μείωση κόστους είναι μόνο μέρος της βελτίωσης. Η εμπειρία της TOYOTA, του πρωτοπόρου αυτών των τεχνικών από τη δεκαετία του '50 δείχνει ότι μπορούν επίσης να βελτιστοποιηθούν η ποιότητα και η εξυπηρέτηση πελατών.

Παράλληλα, η βελτιούμενη λειτουργική αποτελεσματικότητα μπορεί να απελευθερώσει υπαλλήλους από ένα μέρος του οργανισμού, ώστε να δώσουν νέες ή και καλύτερες υπηρεσίες σε άλλα σημεία του που μπορεί να είναι και περισσότερο απαραίτητοι.

Ωστόσο στις κυβερνητικές και άλλες δημόσιες υπηρεσίες και οργανώσεις υπάρχουν διαφοροποιήσεις σε σχέση με τις επιχειρήσεις, όπως είναι η έλλειψη ανταγωνισμού. Επιπλέον, ο καθορισμός της αξίας για τους «πελάτες» του δημόσιου τομέα μπορεί επίσης να είναι αόριστος. Οι δαπάνες, η ποιότητα, και οι χρόνοι αναμονής είναι όλες σημαντικές παράμετροι σε ένα lean σύστημα, αλλά η κοινωνική αξία και η δίκαιη παροχή υπηρεσιών είναι δυσκολότερο να υπολογιστούν αριθμητικά, όταν μιλάμε για δημόσιες υπηρεσίες.

Σε αυτό το πλαίσιο ένα lean σύστημα σχεδιάζεται γενικά για να αντιμετωπίσει τρεις πηγές απωλειών.

«Σπατάλη»

Η TOYOTA προσδιόρισε επτά τύπους σπατάλης που εμποδίζουν τις ροές ενός συστήματος: την υπερπαραγωγή, την αναμονή, τη μεταφορά, την «υπερσυστηματοποίηση», τα αποθέματα, την κίνηση, και την επανάληψη εργασιών. Σχεδόν όλοι είναι σχετικοί με το δημόσιο τομέα.

«Μεταβλητότητα»

Στο πλαίσιο ενός lean συστήματος, η μεταβλητότητα είναι οποιαδήποτε απόκλιση, σε μια υπηρεσία ή ένα προϊόν, η οποία δημιουργεί περιττές δαπάνες. Για παράδειγμα στο δημόσιο τομέα, οι παραλλαγές με τον τρόπο που οι ανακριτές συλλέγουν ότι στοιχεία για μια δίκη μπορούν να οδηγήσουν σε περιττές αθωώσεις.

«Ακαμψία»

Η ακαμψία αναφέρεται σε οποιαδήποτε συστημική ακαμψία που αποτρέπει έναν προμηθευτή από την κάλυψη των απαιτήσεων του πελάτη με λογικό κόστος. Στο δημόσιο τομέα, ο αριθμός του διαθέσιμου προσωπικού είναι συχνά «άκαμπτος»: π.χ. ο ίδιος αριθμός αστυνομικών δουλεύει τόσο τη Δευτέρα, όσο και το Σάββατο το βράδυ, παρότι ο φόρτος εργασίας μπορεί να είναι διαφορετικός.